Coprodução como uma alternativa para serviços de emergência

Por Maria Clara Ames e Rogério Simões*

Os serviços públicos em situações de emergência representam um grande desafio, mas também uma oportunidade para a administração pública. Inundações, incêndios ou acidentes requerem ações articuladas e respostas rápidas para salvamento e socorro às vítimas, bem como a apropriada alocação de recursos e gestão de pessoas para a restauração de uma certa normalidade. Isso ilustra a complexidade e a responsabilidade dos grupos envolvidos e pode ser uma oportunidade para o cidadão participar do enfrentamento do problema, exercendo sua solidariedade e contribuindo para a resiliência comunitária.

Essas redes de atores que coproduzem o serviço público em situações de emergência são o tema que esse texto se propõe a analisar. As três experiências aqui discutidas envolvem a articulação do serviço de bombeiros com a participação de voluntários. Esses agentes cooperam, em maior ou menor grau, no planejamento e execução de ações voltadas para o combate de incêndios, enchentes, inundações e serviços de emergências em geral.

A primeira experiência é o caso do Corpo de Bombeiros Militares de Santa Catarina (CBMSC) que, desde 1996, conta com voluntários treinados e capacitados atuando junto a eles nos seus serviços. Esse grupo é conhecido como bombeiros comunitários e sua entrada no CBMSC foi objeto de estudo de Guideverson Heisler (2011). O segundo caso de coprodução ilustra uma tentativa de engajar a população do condado de San Diego, no Sul da Califórnia, por meio da Rede de Recuperação de Incêndio de San Diego (San Diego Fire Recovery Network, SDFRN), no problema de queimadas na vegetação nativa do chaparral, conhecido como Cedar Fire (GOLDSTEIN, 2008). O último caso retrata um a coprodução entre a administração pública de Queensland, nordeste da Austrália, juntamente com um voluntariado participativo em situações de emergência decorrentes de ciclones e enchentes na região, conhecido como Mud Armies, ou “exército de lama” (RAFTER, 2013). Estas três iniciativas de participação ilustram oportunidades de coprodução, algumas de fato delegando poder à população local em várias etapas do processo, outras apenas na entrega de soluções. Nessa interação, também se verificam resistências e conflitos.

O CBMSC, desde 2003, passou de 35 para 90 municípios atendidos. Essa expansão deu-se, em parte, graças à inclusão de voluntários na forma de bombeiros comunitários, que são selecionados e capacitados com vistas a uma boa disponibilização de seus serviços. A aceitação dos bombeiros comunitários por parte dos bombeiros militares sofreu certa resistência no início. Entretanto, com o passar do tempo, os próprios bombeiros militares começaram a ver os bombeiros comunitários como uma solução para a falta de contingente e para uma melhor prestação do serviço junto à comunidade. Entretanto, alguns problemas ainda podem ser identificados, como: a formação dos instrutores, os voluntários com graus de instrução muito diferenciados; problemas com a inserção de mulheres como voluntárias, pois na cultura militar anterior as mulheres não faziam parte dos bombeiros e estes não sabiam lidar com problemas como relacionamentos que surgiram dentro da corporação; além da hierarquia e da disciplina militar que divergia em muito do que os voluntários eram acostumados.

        Já a SDFRN teve início com o Cedar Fire, o maior incêndio florestal da Califórnia, que devastou 273.246 acres de terra, no ano de 2003. A vegetação nativa do chaparral, altamente inflamável, somada a uma sequência de ventos fortes, criam as condições ambientais para as queimadas, recorrentes na região de San Diego, no sudoeste da Califórnia. A SDFRN foi formada por ativistas da região, consultores ambientais e gestores ambientalmente engajados. Eles reconheciam os limites do controle humano sobre as dinâmicas do ecossistema. Assim, sua proposta contemplava: (1) reconstruir a identidade do povo de San Diego, com iniciativas de voluntariado e para o desenvolvimento da cidadania; (2) promover o abrigo local e desenvolver a capacidade de proteger suas vidas e lares; (3) sugerir aos proprietários de terra o cultivo de vegetação nativa resistente ao fogo, para uma  reforma ecológica e social; (4) construção de casas resistentes ao fogo, e no design de uma matriz regional de áreas urbanas separadas das áreas de preservação. No entanto, seis meses após o grande incêndio, a participação na SDFRN, que foi intensa no início, começou a diminuir. A resposta do Estado às reclamações da população foi que os incêndios nesta região eram previsíveis e possíveis de controlar, enfraquecendo os argumentos da SDFRN. Como consequência, as agências governamentais mudaram a legislação e fizeram grandes investimentos na infraestrutura para combate aos incêndios.

      Em outra parte do globo, entre novembro de 2010 e abril de 2011, ciclones e inundações causaram imensa destruição e várias vidas se perderam em meio às enchentes que avassalaram as cidades da região de Queensland, na Austrália. Estes eventos proporcionaram uma oportunidade para o Departamento de Segurança Comunitária de Queensland, juntamente com o governo, repensar a forma como se relacionavam com o público, construir a resiliência nas comunidades e mobilizar os voluntários. Como resposta a esse problema, a gestão de desastres se focou na resiliência e responsabilidade compartilhada (coprodução) por todos os setores da comunidade e do governo para prevenir e mitigar estes desastres. Uma das suas prioridades é prestar apoio contínuo ao recrutamento, à manutenção, à formação, à compra de equipamento e ao incentivo do apoio não remunerado, buscando facilitar o voluntariado. O Serviço de Emergência do Estado (SES) é uma organização voluntária e é a organização normalmente responsável por ser o primeiro no terreno quando ocorre uma catástrofe. O Serviço de Bombeiros Rural, que desempenha o papel de primeiros socorristas em eventos de desastre, é também uma organização predominantemente voluntária. A iniciativa enfrentou alguns problemas, como os desafios para atrair, apoiar e reter voluntários: tempo, treinamento, custo, reconhecimento e o compromisso dos voluntários. Além disso, atualmente observa-se que muitos voluntários estão envelhecendo, e alguns jovens usam o voluntariado como um caminho para o emprego remunerado, de modo que eles permanecem em seus papéis apenas por curtos períodos de tempo.

A reflexão sobre as formas de coprodução nos três casos possibilita reconhecer os diferentes meios e os resultados no crescimento da participação da comunidade. As três iniciativas revelam elementos característicos da coprodução, reunidos no Quadro 1.

Quadro 1 – Análise das experiências de coprodução

	CBMSC	SDFRN		SES QUEENSLAND
		Ideia inicial	Resultado
Participação dos cidadãos	Só Execução	Delegação de Poder	Consulta	Delegação de Poder
Continuidade e Consistência	Processo Contínuo	Processo Contínuo	Não alcançado	Processo Contínuo
Valores Compartilhados	Top-down	Botton-up	Entre interessados da comunidade	Entre governo e comunidade
Responsabilidade Compartilhada pelos cidadãos – no design e/ou na entrega	Entrega	Entrega e Design	Não alcançado	Entrega e Design
Conflitos e Resistências	Sim	Sim	Sim	Não
Resiliência na Comunidade	Sim	Sim	Não	Sim

Fonte: elaborado pelos autores.

Analisando as experiências segundo os níveis de participação discutidos por Arnstein (2002), o caso de Queensland foi a experiência de coprodução mais exitosa, pois além de delegar poder à comunidade, tem consistência e é uma oportunidade para o diálogo e o compartilhamento de valores. Os conflitos ou resistência enfrentados inicialmente, tais como a burocracia, foram ajustados gradativamente, possibilitando o atendimento das emergências, a manutenção das iniciativas e a resiliência da comunidade da região.

No caso dos CBMSC, conseguiu-se que: os bombeiros comunitários participassem apenas na entrega (não no design) dos serviços de forma consistente e contínua desde 1996; os valores compartilhados são predominantemente os da corporação militar; a responsabilidade na entrega é compartilhada; e, embora tenha havido resistências iniciais e conflitos, a iniciativa tem contribuído para a resiliência na comunidade.

A experiência do SDFRN tinha um potencial muito grande em termos de engajamento da população, no intuito de planejar ações que contribuiriam na resiliência e responsabilidade dos cidadãos, bem como na consciência ambiental dos envolvidos. No entanto, a iniciativa foi suprimida pelas agências governamentais e, seis meses após a contenção do incêndio, começou a perder sua capacidade de articulação. O SDFRN conseguiu promover o diálogo e a colaboração entre os participantes, mas não foi reconhecida pelo poder público, e consequentemente, o design e a execução planejados foram absorvidos por um programa distinto estabelecido pelos agentes governamentais.

Conjuntamente, essas experiências ilustram como a delegação de poder pode estar associada às várias etapas da coprodução e ao compartilhamento de responsabilidades, bem como contribuir para a resiliência local. Além das etapas, revelam que a comunicação e preparação dos envolvidos pode ajudar a evitar conflitos e resistências, bem como ponderar a burocracia, que às vezes limita as ações, especialmente na condução de situações de emergências, enchentes e incêndios. O caso de San Diego mostra o desafio em se alcançar consistência e continuidade. Apesar de sua curta duração, representou uma iniciativa com grande potencial para a resiliência e distribuição de poder à comunidade. Todavia, sua trajetória foi interrompida, entre outras razões, porque a proposta não foi adotada pelos agentes públicos locais. Em busca de uma administração pública mais responsiva, futuras reflexões podem abordar de que forma iniciativas como essa podem se manter em atividade em longo prazo. Ou ainda, como criar condições para que a participação cidadã ocorra no design, no planejamento e na entrega dos serviços.

Referências

ARNSTEIN. Sherry R. Uma escada da participação cidadã. Participe. Revista da Associação Brasileira para Promoção da Participação. Ano 2, N. 2, p. 4-13. Jan. 2002.

GOLDSTEIN, Bruce Evan. Skunkworks in the embers of the Cedar Fire: Enhancing resilience in the aftermath of disaster. Human Ecology, 36(1), 15-28, 2008. Disponível em: <https://link.springer.com/article/10.1007/s10745-007-9133-6>

HEISLER, Guideverson de Lourenço. Novo serviço público: uma análise da participação de voluntários em organizações estatais a partir do estudo do caso do Corpo de Bombeiros Militar de Santa Catarina. Dissertação (mestrado), Universidade do Sul de Santa Catarina, Pós-graduação em Administração. Orientação: Profa. Dra. Gabriela Gonçalves Silveira Fiates, 2011. 184 f. Disponível em: <file:///C:/Users/Acer/Downloads/CCEM_2011_Heisler%20(1).pdf>

RAFTER, Fiona. Volunteers as agentes of co-production: “Mud armies” in emergency services. In: Lindquist, E. A., Vicent, S, Wanna, J. (Eds.) Putting citizens first: Engagement in policy and service delivery for the 21st century. Canberra: ANU E-Press, 2013. Disponível em: < http://press-files.anu.edu.au/downloads/press/p250381/pdf/ch20.pdf>

* Texto elaborado por Maria Clara Ames e Rogério Simões, no âmbito da disciplina Coprodução do Bem Público, do Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade do Estado de Santa Catarina, Udesc Esag.