É legal, mas é moral? Por que uma pequena parte do funcionalismo público recebe remuneração acima do teto constitucional?

O Farol Reportagem mostrou, em Dezembro 2016, que a remuneração de servidores de diversos órgãos em Santa Catarina supera o teto estabelecido pela Constituição Federal. A soma dos valores além do teto foi de R$ 110 milhões, em apenas um mês, agosto de 2015.

Se existe um teto estabelecido pela Constituição, como e por que isso acontece? É legal? É moral?

Os estudantes de administração pública da Udesc Esag realizaram uma pesquisa sobre o tema no primeiro semestre de 2017, tentando compreender e responder a questionamentos sobre o teto de remuneração de servidores. A pesquisa foi realizada com base na reportagem e dados publicados pelo Farol, relativos a auditoria do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE-SC) realizada em agosto de 2015, bem como informações dos portais de transparência, reportagens, legislação e consulta a especialistas.

A partir de hoje, 29 de Junho, publicaremos uma série de textos sobre o tema neste Blog do Grupo de Pesquisa Politeia, elaborados de forma coletiva por estudantes e professora da disciplina Sistemas de Accountability.

Nesta primeira parte, apresentamos um breve panorama sobre o tema. Nas próximas semanas, abordaremos alguns dos pontos que chamam a atenção na análise das planilhas de remuneração de diversos órgãos, em Santa Catarina, como o subsídio advogado, a venda de férias e licenças, o abono de permanência, e o acúmulo de vínculos. Daremos destaque a alguns órgãos, como a Assembleia Legislativa de Santa Catarina, e às particularidades das empresas de economia mista no que tange à remuneração, como é o caso da Celesc. Mostraremos, ainda, uma “linha do tempo” com algumas das leis relativas ao tema.

O que diz a Constituição?

A Constituição Federal de 1988 estabelece tetos remuneratórios a serem observados pela Administração Pública:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

[...]

XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)

O artigo 17 dos Atos das Disposições Transitórias prevê que:

Os vencimentos, a remuneração, as vantagens e os adicionais, bem como os proventos de aposentadorias que estejam sendo percebidos em desacordo com a Constituição serão imediatamente reduzidos aos limites dela decorrentes, não se admitindo, neste caso, invocação de direito adquirido ou percepção de excesso a qualquer título.

Desde 1988 até os dias atuais, a legislação pertinente ao tema vem sendo questionada e modificada (em breve publicaremos texto detalhado sobre isso), em meio a muitas controvérsias. Além disso, leis antigas, de antes da Constituição, ainda geram efeitos sobre a remuneração de certas categorias de servidores, muitas vezes em aspectos que, legalmente, não são considerados no limite do teto.

Para o cálculo do teto determinado pela Constituição, consideram-se apenas as verbas de caráter remuneratório, as quais incluem: vencimento básico, subsídio, gratificações e adicionais diversos. Verbas de caráter indenizatório - como auxílio moradia, abono permanência, vale alimentação, auxílio saúde, diárias e vale transporte - não integram o cálculo do teto, por força da própria norma constitucional.

O termo salário não é apropriado quando se fala em servidores públicos. Embora seja comum falar em teto salarial, o correto, neste caso, é teto de remuneração, que corresponde à soma do vencimento com as vantagens pecuniárias.

Quadro 1: Os principais termos relativos à remuneração dos servidores públicos

Remuneração: é a soma do vencimento com as vantagens pecuniárias. Subsídio: forma de remuneração usualmente aplicada aos agentes políticos. Vencimentos: é a soma do vencimento com as vantagens pecuniárias permanentes. Vencimento: é a retribuição pecuniária do cargo efetivo, fixada na tabela da lei. Vantagens pecuniárias: é a soma dos adicionais com as gratificações e as verbas indenizatórias. Adicionais: adicionam ao patrimônio do servidor. Exemplo: adicional de tempo de serviço. Gratificação: pecúnia paga em virtude de atividade singular. Exemplo: função exercida. Indenização: verba destinada a ressarcir ou compensar o servidor. Exemplo: Diária.

Por que foi estabelecido um teto de remuneração para os servidores públicos?

O propósito dos constituintes, ao estabelecer um teto de remuneração, era promover certa isonomia entre os servidores públicos, evitar privilégios de algumas categorias e órgãos e limitar os gastos com o funcionalismo público. Outras leis também foram estabelecidas nesse sentido, entre elas a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, LRF (Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000), que estabeleceu limite de gasto dos órgãos públicos com o pagamento da folha.

Desde 1988, no entanto, interpretações variadas, controvérsias e negociações têm garantido que certas categorias recebam remuneração bem maior do que outras. Embora a grande maioria dos servidores públicos receba muito abaixo do teto, chama a atenção que alguns poucos, concentrados em determinados órgãos, recebem os chamados supersalários.

Em Santa Catarina, os órgãos com o maior número de servidores que, em agosto de 2015, receberam remuneração além do teto são: Tribunal de Justiça (TJSC), Ministério Público (MPSC), Assembleia Legislativa (Alesc), Tribunal de Contas (TCE-SC), Secretaria da Fazenda (Sefaz), Procuradoria Geral do Estado e Celesc.

Em tempos de crise financeira, como a que estamos vivendo no Brasil desde 2014, inclusive com atraso de pagamento, as diferenças entre categorias de servidores são mais questionadas pela população e pelos próprios servidores.

Temos avançado? Quais as expectativas da população em relação à remuneração dos servidores públicos e seu desempenho?

Inúmeras reportagens e pesquisas vem demonstrando que a sociedade brasileira está mais vigilante em relação ao tema, exigindo transparência e justificação dos agentes públicos sobre sua remuneração. Tanto pelas diferenças entre eles, como pela qualidade do serviço que cada órgão entrega à sociedade em troca do investimento público que recebe.

Desde 2011, o Congresso em Foco, parceiro do Farol, é um dos canais que vem dando destaque ao tema, publicando uma série de reportagens e notícias sobre remuneração de servidores tema, provocando reações de sindicatos e certos segmentos da administração pública.

A partir de 2012, com a entrada em vigor a Lei de Acesso à Informação, LAI (Lei nr. 12.527), a remuneração de servidores públicos passou a ser publicada nos portais de transparência de todos os órgãos públicos. Alguns órgãos tentaram escapar dessa previsão de Lei de Acesso à Informação, mas o entendimento do Judiciário tem sido o de fazer cumprir e divulgar todos os rendimentos, inclusive os chamados “penduricalhos” recebidos por cada servidor. A remuneração de servidores é um dos assuntos mais pesquisados pelos cidadãos nos portais.

Apesar dos avanços no sentido de estabelecer um teto, de buscar limitar os gastos com servidores públicos e de alcançar mais transparência na administração pública, ainda existem situações que geram dúvidas quanto à legalidade e à moralidade dos vencimentos, vantagens e gratificações de alguns servidores.

Ecoando expectativas e pressões da sociedade, em dezembro de 2016, o Senado aprovou e enviou para a Câmara o projeto de lei 6726/2016,  que pretende acabar com o “extra teto” de valores recebidos pelos servidores. O projeto lista 39 tipos de pagamentos que passam a entrar na conta dos valores que são abatidos do total da remuneração mensal do servidor, quando esta ultrapassa o teto constitucional. O presidente do Senado na época, Renan Calheiros (PMDB-AL), chamou de “penduricalhos” as gratificações e auxílios pagos para magistrados, integrantes do Ministério Público e deputados estaduais, por exemplo. Na Câmara, o projeto ainda aguarda designação de relator.

As justificativas para os excessos, ou as vantagens adicionais previstas incluem verbas indenizatórias, gratificações, ajudas de custo e auxílio-moradia ou auxílio-alimentação, ocorrendo muitas vezes, na visão do público em geral, abusos e inadequações quanto a essas vantagens adicionais. São essas vantagens que acabam por extrapolar o teto.

Os avanços em transparência geram oportunidade para debates mais profundos sobre o desempenho da administração pública, seus diversos órgãos e servidores. Inclusive os órgãos de controle, que se fortaleceram nas últimas décadas no Brasil, mas nem sempre correspondem às expectativas quanto ao seu desempenho.

As recentes descobertas sobre a corrupção no país e a crise financeira da administração pública, com muitos governos sem condições de pagar suas contas, vem aumentando as pressões, também, sobre os órgãos de controle. Os questionamentos do procurador do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas de Santa Catarina, Diogo Roberto Ringenberg, em manifesto de lançamento do movimento #MudaTC, ecoa as dúvidas de boa parte da população:

Onde estavam os tribunais de contas enquanto rombos fiscais bilionários eram construídos? O que faziam enquanto elefantes brancos eram erguidos para a Copa do Mundo e para as Olimpíadas, eventos que deixaram como legado apenas dívidas, despesas inúteis e escândalos de corrupção?

Ainda, os recentes debates no país sobre reforma trabalhista e reforma da previdência geram discussão sobre vantagens e benefícios que são concedidos a algumas categorias e não a outras. Até que ponto são direitos? Onde começam os privilégios? Como e porque foram aprovadas certos benefícios e gratificações? O que valia antes (e ainda vale para os servidores mais antigos) e não é mais sustentável do ponto de vista ético, moral e também legal, para os novos? 

Estas e outras questões estarão em pauta por aqui nas próximas semanas. Acompanhe!

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Esta é a primeira de uma série de textos que abordarão o tema do teto de remuneração dos servidores do estado de Santa Catarina. 

Os textos são de autoria coletiva dos estudantes do 8º semestre do curso de Administração Pública da Esag-Udesc, no primeiro semestre de 2017.

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Incentivos como promotores da coprodução: o caso do abastecimento de água da região metropolitana de São Paulo

Por Rogério Simões*

O processo de coprodução do bem público, segundo muitos estudiosos do assunto, deve ocorrer de forma voluntária por parte dos cidadãos, e não por imposição de obrigações, taxas ou multas. Os incentivos, em contraposição às punições, podem ser utilizados como uma forma de envolver os cidadãos em temas públicos, contribuindo para que estes coproduzam os serviços prestados por agentes governamentais. Jeffrey Brudney e Robert England (1983), pioneiros no estudo do tema, apontam que a coprodução requer uma combinação de atividades realizadas pelos produtores regulares de serviços públicos e usuários (cidadãos). Essas atividades são positivas (em vez de negativas), voluntárias (diferente das cumpridas por hábito ou temor de represálias) e ativas (e não passivas).

Um caso brasileiro interessante do emprego de incentivos para motivar a participação cidadã em assuntos públicos foi a crise hídrica pela qual o estado de São Paulo passou entre os anos de 2013 e 2015, que praticamente inviabilizou o abastecimento de água da região metropolitana da Capital.

Durante esse período, devido à grande escassez de chuvas na região e ao volume impressionante de mais de 70 m3/s necessários para o abastecimento de água nas cidades que formam a região metropolitana de São Paulo, o volume armazenado nos reservatórios ficou próximo a 10% de sua capacidade total. Isso exigiu que a companhia de abastecimento de água de São Paulo (SABESP) adotasse medidas de utilização dos volumes de reserva do Sistema Cantareira para viabilizar o abastecimento de água durante mais de um ano (dados disponíveis em Sabesp/mananciais).

Como alternativa para aumentar os níveis de seus reservatórios, não dependendo somente do aumento da pluviometria da região, no final de 2014, a SABESP criou um incentivo aos cidadãos usuários, que consistia em um abatimento percentual nas faturas de água e esgoto para aqueles que reduzissem o seu consumo de água tratada e, consequentemente, contribuíssem para uma redução na água retirada dos reservatórios.

Os consumidores não se restringiram a reduzir o consumo de água tratada, simplesmente como um dever cívico, uma consciência de coletividade e de cuidado com um recurso comum e limitado que todos devemos ter. Muitos deles implementaram em suas residências formas de coleta de água da chuva para que a mesma pudesse ser utilizada na lavagem de áreas externas das casas, para regar plantas, etc, além de serem fiscais do desperdício de água eventualmente realizado pelos seus vizinhos, na lavagem de carros e calçadas, ou mesmo de problemas estruturais, como vazamentos na rede de abastecimento. Desta forma, os usuários participaram do desenho e da implementação de alternativas para reduzir o desperdício de água, agindo de forma positiva, voluntária e ativa com relação ao problema. Com esta medida, o volume de água tratada reduziu para pouco mais de 50 m3/s no início de 2015 (uma redução de cerca de 30% na produção de água tratada no período de incentivo), o que auxiliou na recuperação progressiva dos níveis dos reservatórios geridos pela companhia.

Apesar desses incentivos terem sido retirados no segundo semestre de 2016, devido à normalização dos volumes armazenados nos reservatórios e, consequentemente, do aumento da produção de água tratada, que atualmente é cerca de 60 m3/s, a medida de incentivo promovida pela SABESP refletiu em uma economia atual de cerca de 15% no consumo de água tratada. Isso mostra que os incentivos foram uma boa forma de atrair a atenção dos cidadãos para a problemática do abastecimento de água da região, auxiliando na normalização da prestação dos serviços na época da crise hídrica e na posterior redução do consumo em períodos de abastecimento normal, o que contribuirá para atenuar futuras possíveis crises no abastecimento de água da região.

Referências

BRUDNEY, J. L.; ENGLAND, R. E. Toward a definition of the coproduction concept. Public Administration Review. 43 (1), 59-65, 1983.

SABESP. Situação dos mananciais. Disponível em http://www2.sabesp.com.br/mananciais/DivulgacaoSiteSabesp.aspx

* Texto elaborado por Rogério Simões, no âmbito da disciplina Coprodução do Bem Público, do Programa de Pós-Graduação em Administração da Universidade do Estado de Santa Catarina, Udesc Esag.